關于民主監督效率問題的技術思考

作者:易 超    來源:涪陵區    點擊數:    更新時間: 2018-9-18

關于民主監督效率問題的技術思考

易 超

近年來,政協民主監督有效性明顯提高,取得了前所未有的可喜成績,得到了社會各界普遍好評。但投入與產出的比率仍然有待進一步提升,投入多產出少、產出多管用少、管用多采納少、想盡職怕越位、想主動怕錯位、想幫忙怕添亂等現象依然在有的地方客觀存在。本文擬圍繞“民主監督效率問題”這個中心,從自覺性、約束性、靈活性、實效性等四個維度,做一些技術性思考,以求拋磚引玉。

一、盤點思想提升自覺性

毛澤東談民主監督。19457月,黃炎培與毛澤東談到“歷史周期律”時,毛澤東說:“我們已經找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。”通常,民主被理解為人民當家做主,其實蕓蕓眾生當家做主只是一個政治術語,并不是一個可操作的法律術語。在毛澤東看來,民主的真意有二:一是共產黨要有雅量,善于聽取不同意見,“打倒一切,把其他黨派搞得光光的,只剩下共產黨的辦法,使同志們很少聽到不同意見,弄得大家無所顧忌,這樣做很不好”;二是民主黨派要有膽量,敢于說真話、建真言,對共產黨的執政行為進行監督,“主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾,但有了民主黨派,對我們更有益,我們有意識保留民主黨派,就是要聽不同意見”。其實民主這個東西,除了問政于民、問需于民、廣泛聽取不同意見、主動接受各方面監督之外,它并不能給我們提供更多的價值和意義。聽取意見就是接受監督,所以民主即監督、監督即民主,至少毛澤東是這樣看的,而且是在國家興亡的歷史高度看待這個問題的。

鄧小平談民主監督。民主監督第一個重大意義就是避免執政黨犯大錯誤,鄧小平說,“一個黨,一個國家,最怕鴉雀無聲。在中國來說,誰有資格犯大錯誤?就是中國共產黨。”第二個重大意義是調動積極性,“實行群眾監督可以把群眾的積極性調動起來,只有把群眾的積極性充分調動起來,建設中國特色社會主義才會有更廣泛的基礎”。第三個重大意義是廣集民智,“由于我們黨的執政黨地位,我們的一些同志很容易沾染上主觀主義、官僚主義和宗派主義的習氣。因此,對于我們黨來說,更加需要聽取來自各個方面的批評和監督,以利于集思廣益,取長補短,克服缺點,減少錯誤”。第四個重大意義是防止和懲治腐敗,“要有群眾監督制度,讓群眾和黨員監督干部,特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化,經過批評教育又不改的,人民就有權進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免,要求他們在經濟上退賠,并使他們受到法律、紀律處分”。鄧小平這些見解是很有分量的,為民主監督指明了路徑和方向。

習近平談民主監督。每一個公務人員都應當接受監督,每一個社會成員都有權進行監督,被監督者和監督者都具有普遍性。201495日,習近平在慶祝人大成立60周年會上指出,“要加強黨紀監督、行政監察、審計監督、司法監督和國家機關內部各種形式的紀律監督。要拓寬人民監督權力的渠道,公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利,對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。習近平講的民主監督,不但是普遍的監督,更是可操作的監督。

民主監督的文化淵源。中國社會具有5000年一脈相承的文化傳統,這些文化傳統成為我國民主監督的重要思想來源。一是納諫觀。兼聽則明,偏聽則暗;以銅為鏡正衣冠,以人為鏡知得失,以史為鏡知興替;三人行,必有我師焉;君子和而不同,小人同而不和。這些觀點為民主監督提供了認識論文化淵源。二是治世觀。天下非一人之天下,天下人之天下;天下為主君為客,民為邦本,本固邦寧,水能載舟,亦能覆舟;隆禮尊賢而王、重法愛民而霸。這些觀點為政協民主監督提供了以民為本、德法兼治的文化淵源。三是大同觀。大道之行,天下為公,選賢與能,講信修睦,不獨親其親,不獨子其子,少有所長,壯有所用,老有所終,鰥寡孤獨廢疾者皆有所養。這些觀點為民主監督提供了理想信念的文化淵源,中國特色社會主義的道路自信、理論自信、制度自信,從民族性意義上講,無不導源于這樣的理想信念。

民主監督的制度淵源。諫鼓謗木制度。堯舜時期設諫鼓謗木,擊鼓以鳴冤,建言以刻木,這是中國最早的民主監督。共商國是制度。夏商周時期確立了共商國是的廷議制,樂師諷諫,詩人頌諫,史官事諫,言官理諫形成風氣,朝廷議事成為慣例。三公九卿制。秦朝已經具備了現代國家的基本特征,三公九卿討論政務,最后由皇帝決斷;地方設郡縣兩級,縣以下設鄉、里,各級政府機構公堂議事均如朝廷議事,先是大家討論,然后由主事者決斷;漢承秦制,除個別名稱有所調整外,依然是三公九卿討論政務,最后由皇帝決斷。三省六部制。隋唐開三省六部及科舉制先河,之后至清代分權制衡日益完善,盡管機構設置千變萬化,但職能機構互相監督、分權制衡的根本原則從未改變,西方三權分立及文官制度導源于我國分權制衡及科舉制度,當代中國引進西方的所謂民主制度,一定意義上講,其實是“出口轉內銷”,我國悠久的諫官制、選官制、監察制等,都富含民主監督的寶貴元素,對世界選舉制、議會制、三權分立制等產生過重大影響。民主集中制。當代中國實行共產黨領導下的“兩會制”,其本質不過是民主集中制;如上,傳統中國的制度實踐,已經蘊含了豐富的民主集中及民主監督的基因,成為中國當代政治的制度淵源,為政協民主監督提供了豐富的歷史借鑒。

二、完善立法提升約束性

建國初期,毛澤東針對“關門主義”傾向,提出民主黨派“不但要繼續存在,而且還要繼續發展”。劉少奇針對普選中排斥民主黨派的傾向,提出“要把資產階級、民主黨派、民主人士等一直引導到社會主義”。1956年,毛澤東在《論十大關系》中正式提出共產黨和民主黨派“兩個萬歲”思想。同年《鞏固和擴大人民民主統一戰線》一文正式確立“長期共存、互相監督”八字方針。1957年,鄧小平《共產黨要接受監督》一文,強調“長期共存、互相監督”對我們黨有極大好處。中共十一屆三中全會后,鄧小平對各民主黨派的性質作出了明確界定,強調“長期共存,互相監督”是一項長期不變的方針。1982年,胡耀邦在《開創統戰工作新局面》中指出,“在新的歷史時期中,我們一定要同黨外朋友真正建立起肝膽相照、榮辱與共的關系”。中共十二大報告將“長期共存,互相監督”與“肝膽相照,榮辱與共”用引號隔開,并共同作為多黨合作的基本方針。中共十三大報告將“十六字”方針表述為“長期共存、互相監督,肝膽相照、榮辱與共”,四句話的中間用逗號。1989年《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》將逗號改為頓號,即“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”。由“八字方針”到“十六字方針”以及“十六字方針”的完善定型,標志著我國治理體系及治理能力不斷走向現代化。

為政協立法已經時不我待。1949年,第一屆全國政協通過的《政協組織法》第一條規定:政協是統一戰線的組織,旨在經過各民主黨派及人民團體的團結,去團結全國各民主階級、各民族,共同努力,實行新民主主義......以建立及鞏固獨立、民主、和平、統一及富強的中華人民共和國”。第七條規定:“人民政協在普選的全國人大召開以前,行使人大職權,在普選的全國人大召開以后,就有關國家建設事業的根本大計或重要措施,向全國人大或中央人民政府提出建議案”。這些最初的立法規定表明,我國的政協制度既是政治制度又是國家制度,此時的政協組織及其活動是有法律依據的。1954年,全國人大召開后,共同綱領被憲法取代,政協職權被人大職權取代,自此政協組織及其活動失去了法律依據。如今企業、群團、學校、醫院、居委會、村委會等,任何組織都有其存在及活動的法律依據,唯有政協是個例外。政協組織及其活動除憲法序言中提到“是有廣泛代表性的統一戰線組織”之外,卻找不出任何法律依據,以至“不說白不說、說了也白說”的現象在一定程度上普遍存在,嚴重制約了政協職能作用的充分發揮。

政協制度不僅僅是政治制度,也是具有廣泛代表性的國家制度。政協的職能作用、組織規模、資源配置、人才占有、財政供給、在國家生活中的地位與人大的地位基本相同,故應當參照人大的規格,讓政協組織及其活動入憲,為政協組織及其活動立法。人民政協實際上已經具備了國家機構的規模、結構和職能,政協制度與人大制度都是最根本的國家制度,應當讓它們在憲法、組織法層面上相輔相成、相得益彰。因此,中共《加強政協工作的意見》中關于政協“是中國人民愛國統一戰線的組織”,是“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”,是“我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式”等表述應當寫進《憲法》條文;被廢止的《政協組織法》應當重新修訂恢復其效力,《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》、《提案工作條例》等規范性文件應當納入政協組織法中去考量。

十八大政治報告將票決民主、協商民主、直接民主一并納入人民民主的框架之下,標志著從孫中山起經過長達100年的探索和實踐,最終在中共統一戰線理論下,我國的民主制度趨于成熟,形成了具有中國特色的民主模式:民主集中制×票決民主×協商民主×直接民主=人民民主。之所以是“相乘”而不是“相加”,原因在于它們是一個有機聯系的整體(系統),任一部分都不得為零,否則結果就會為零。也就是說,票決民主與協商民主,直接民主與間接民主,必須四位一體互為條件,誰也不可偏廢,而且在民主集中制的統領下,票決民主中有協商民主,協商民主中也有票決民主,基層的直接民主更是票決民主與協商民主的統一,它們同時受系統的整體性、自洽性、目的性調整。

現行《憲法》第一條稱:“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。”可考慮改為“中華人民共和國是中國共產黨領導的,以多黨合作、政治協商為基礎的民主國家。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度,禁止任何組織或者個人破壞社會主義制度。社會主義制度指共產黨領導下的中國人民政治協商會議制度、人民代表大會制度,以及根據中國特色社會主義理論建立的其他政治、經濟、文化等制度。”既然是“民主國家”,就不宜使用“專政”這樣的概念。“工人階級領導”“工農聯盟為基礎”,在序言中提一提可以,在條文中要更多地考慮操作性。

現行《憲法》第二條稱:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”可考慮改為“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使任免權的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會,人民行使參政權的機關是全國政治協商會議和地方各級政治協商會議。”將“任免權”與“參政權”分屬人大政協,可以為組織法提供憲法依據,確保權力落地。

重新修訂《政協組織法》。1949年生效,1954年廢除的《政協組織法》應當考慮在修憲基礎上予以重新修訂,將政協委員及其機構的產生、職能、運行等技術措施進行規范,把以往行之有效的規范性文件上升為法律,就民主監督而言,建議考慮以下方面。

由事后監督向事前、事中監督拓展。現行規定是“民主監督的主要內容包括:國家憲法與法律、法規的實施情況,中共中央與國家領導機關制定的重要方針政策的貫徹執行情況,國民經濟和社會發展計劃及財政預算執行情況,國家機關及其工作人員履行職責、遵守法紀、為政清廉等方面情況,參加政協的各單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況”。這里列明的監督內容,都是事后監督,事前、事中監督明顯缺位。目前在實踐中,黨政機關作出重大決策前都會廣泛聽取政協組成單位及政協委員意見,本質上就是事前監督,但在政協制度中尚無明確規定,政協制度應當予以明確規定。事中監督在實踐中已經廣泛存在,包括提案監督、社情民意監督,但應當規范化、制度化、常態化。

由抽象監督向具體監督拓展。中共《關于加強政協工作的意見》、全國政協《章程》等,均載明對國家機關及其工作人員履職情況進行監督,且形式包括委員舉報、委員提案、委員視察等,意味著人民政協既可以對宏觀問題進行抽象監督,也可以對微觀問題進行具體監督。現行《提案工作條例》卻規定,對指名舉報的提案不予立案,還規定進入訴訟及仲裁程序的不予立案。訴訟中不予立案可以理解,但兩審終審后的冤假錯案也被排斥在提案監督之外就明顯不科學了。政治協商主要是建設性的,民主監督主要是批評性的;政治協商主要是全局性的,民主監督主要是具體性的;兩者同樣重要,同樣不可偏廢。《提案工作條例》使具體監督很難在制度層面找到著力點,導致具體監督在提案工作中成為無法兌現的空頭支票,故應當讓民主監督向具體監督方向拓展。

廢除立案制確立備案制。目前對政協民主監督必須作出回應的僅限于政協提案,而提案是必須經提案委審查立案后方可產生監督效力。這種立案制應當予以廢除,經政協備案即可啟動民主監督程序,被監督機關必須予以回應。要么說服監督者,要么接受監督者意見,正確的、可行的監督意見,黨政機關、司法機關、人大機關必須予以采納。

民主監督貫穿于依法治國全過程。一是執政監督,對執政黨重大決策進行事前、事中、事后監督。二是立法監督,法律法規草案、規范性文件草案應當聽取政協組織及其委員的意見。三是行政監督,對行政機關不作為、亂作為有權進行質詢和批評。四是司法監督,對司法不公、司法腐敗、法院不作為等現象有權進行質詢和批評。五是組織人事監督,對任人唯親、打擊報復、潛規則、跑官要官等現象有權進行質詢和批評。

三、豐富形式提升靈活性

全國政協規定,“民主監督的主要形式有:政協全體會議、常務委員會議或主席會議向中共中央、國務院提出建議案,各專門委員會提出建議或有關報告;委員視察,委員提案,委員舉報或以其他形式提出批評和建議;參加中共中央、國務院有關部門組織的調查和檢查活動”。據此,民主監督可考慮明確規定按以下十種方式進行監督。

一是提案監督。可以指名道姓,對審結的仲裁案、訴訟案允許以提案形式進行事后監督,對舉報瀆職、腐敗、侵權、行政違法等未進入訴訟程序的信訪案件允許以提案形式進行事前、事中監督。

二是視察監督。目前視察活動基本上流于參觀性質,不好的方面基本上不安排視察。作為民主監督的視察活動,應當堅持問題導向,有備而去,有果而還,務求實效。

三是調研監督。目前調研活動在很大程度上流于應景,相當于做命題作文,黨委政府出題,政協圍繞題目進行可行性、操作性調研,否定題目的逆向調研基本沒有。作為民主監督的調研活動,應當針對某一突出問題,可以是全局性的,也可以是局部性的,還可以是個別性的,摸清情況、分析原因、提出意見和建議。該批評就要批評,該糾正就要建議糾正,該處分人的就要建議處分人。調研“動真格”不能沒有聲音。

四是協商監督。通過專題協商會議的形式進行監督。作為民主監督的一種形式,應當包括聽取情況介紹、與會者發言、受監督單位對各種意見作出回應、會議主持單位進行歸納總結并跟蹤協商結果的落實。

五是民主評議。政協通過每年選取一個或多個部門對其23年間貫徹落實黨委政府相關政策、依法履職、隊伍建設、工作作風、建議提案辦理、清正廉潔等情況深入開展調研,形成調研報告,并對被民主評議部門的自查整改、調研報告建議落實等情況進行評議。為了加強民主評議效果,第二年再對前一年被評議部門進行回訪視察,對反彈非常嚴重的部門可再次開展評議監督。

六是信函監督。對某種情況調查研究后,通過信函形式提請有關單位關注,陳述情況、分析情況、表明態度、建議糾正。目前的社情民意可歸類為信函監督,遺憾的是,目前受政協制度設計的自我限制,受文單位可以置之不理,在頂層設計完善后,這種情況將不復存在。

七是委派監督。政協通過向相關部門派駐委員小組的方式進行監督。委派監督可以對部門履職情況進行全程監督,可通過直接提意見或由政協調研報告、社情民意等方式行使監督權。   

八是約見監督。賦予政協組織、組成單位、政協委員約見權,黨政機關、司法機關、任免機關應當派員接受約見。當面了解情況,分析討論得失,提出意見和建議。目前這項制度還未正式建立起來,應當予以制度化、規范化、常態化。

九是質詢監督。就具體問題向黨政機關、司法機關、任免機關提出書面質詢,由接受質詢的單位予以書面回復。目前政協組織、組成單位、政協委員均無法定質詢權,應當賦予政協組織、組成單位、政協委員法定的質詢權。從憲法上講,每個公民都對國家機關享有質詢權,人民政協作為民主監督的主力軍,怎么可以限制其不得過問具體事務呢?

十是聽證監督。監督方與被監督方不能達成共識,必要時可采用聽證形式進行監督,邀請媒體全程報道。應當賦予政協組織、組成單位、政協委員啟動聽證程序的權利,聽證不過是充分說理,國家機關不能讓政協委員口服心服,自然很難讓普通群眾口服心服。   

四、鎖定重點提升實效性

關于全面建成小康的監督內容。一是監督各項經濟指標的落實,比如2020年經濟總量在2010年基礎上翻一番、人民生活普遍提高等。二是監督一切工作必須有利于中華民族偉大復興中國夢的實現,小康社會僅僅是實現中國夢的關鍵一步,全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨都必須立足于建設富強民主文明和諧的現代化國家。不能游離于中國夢空談、奢談、亂談深化改革、依法治國、從嚴治黨。

關于全面深化改革的監督內容。一是監督舉什么旗、走什么路,把道路自信、理論自信、制度自信落到實處,不能在實際工作中把“經念歪了”。二是監督各方面改革目標的落實,不能“光說不練”。三是監督新常態的培育、鞏固、發展,推動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設協調發展。四是監督切實轉變發展方式,由要素驅動轉為創新驅動。五是監督實體經濟與虛擬經濟的健康運行,防止系統性金融風險等等。

關于全面依法治國的監督內容。一是監督科學立法須以長治久安為著力點,比如關于注冊資本由實繳制轉為認繳制的立法行為就不利于社會長治久安。二是監督嚴格執法須以從嚴治吏為著力點,國家機關的公信力取決于國家工作人員的言行事跡,只有從嚴治吏才可能遠離塔西佗陷阱。三是監督公正司法須以提高息訴服判率為著力點,贏得堂堂正正、輸得口服心服才是司法公正的真正標志,目前各級法院都不公布上訴率、申訴率、涉訴信訪率,應當監督法院不斷提升息訴服判率。四是監督全民守法須以國家工作人員率先垂范為著力點,國家工作人員帶頭規避法律、游戲法律、鉆法律的空子,甚至以法律的名義胡作非為,則全民守法無望。

關于全面從嚴治黨的監督內容。一是監督依法執政,把黨的領導、人民當家作主、依法治國統一起來。二是監督黨員干部模范先鋒帶頭作用的發揮,凡是希望別人做到的,黨員干部必須首先做到。三是監督黨內法規全面落地,對違反黨紀國法的黨員干部提出批評意見,構成犯罪的呼吁司法機關依法查處。

201336 日,陳昌智主席在接受記者采訪時說:“我們民主監督還應該完善、應該發展,怎么辦?剛才記者朋友講的總書記的話就是一個方向。第一,中共的領導,各級黨委的領導要有雅量,要容得下不同意見,要聽得進批評的聲音,有則改之,無則加勉。第二,民主黨派要有膽量,要敢于講真話、講真言,不要怕得罪人。當然,我們這種批評和建議還是應該實事求是,要有根據,不能道聽途說,不能信口開河,這對我們要求也是很高的。第三,應該加強機制和制度建設,首先是要擴大黨派同志的知情權。中央做得很好,每一次重大事件都會向黨派通報,但是部委應該加強通報他們的問題和工作情況,接受批評和建議,我覺得這一點還不夠。另外還需要建立反饋機制,黨外的同志提出了批評,提出了建議,你們覺得怎么樣呢?是不是說到點子上了呢,哪些可以改,需要馬上改的呢?要有反饋,不然我們光是提,提了以后也不知道有什么結果,到后面就沒勁兒了。再有,還要加強一些制度的建設、機制的建設,保證民主監督程序的進行”。這些意見都很中肯,其核心觀點就是提升民主監督的有效性,其主要途徑是提高認識、完善制度、拓寬領域、豐富和規范監督手段。

(作者簡介:易超,民建重慶市委理論研究委員會副主任,重慶市現代經濟科學研究院院長,重慶市人大常委會立法咨詢專家,和諧哲學創始人。)


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