試論人民政協個案監督

作者:易 超    來源:涪陵區    點擊數:    更新時間: 2018-9-18

試論人民政協個案監督

易 超

摘要:人民政協個案監督,指政協委員及政協組織,就國家機關及其工作人員的具體履職行為進行的民主監督。官民互信建設呼喚政協個案監督,全面從嚴治黨呼喚政協個案監督。人民政協依托委員的界別性、代表性、廣泛性,在對具體履職行為的個案監督中,將日益發揮著不可替代的獨特作用。政協個案監督具有法律制度可能、政治制度可能、工作制度可能,將指名舉報等批評意見納入提案監督范圍是新時代對提案工作的新要求,是加強和改進民主監督工作的有效途徑,著力調整完善提案工作條例是政協界別設置及委員代表性的本質要求,是各級政協委員及政協組織應當主動作為的政治擔當。

關鍵詞:人民政協個案監督 具體履職行為

 

中共十八大以來,習近平著眼完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化,從建設政治文明高度,對加強和改進人民政協民主監督工作提出了新要求。中共中央出臺了《加強協商民主建設的意見》及《統一戰線工作條例(試行)》,中共中央辦公廳出臺了《加強人民政協協商民主建設的實施意見》及《加強和改進人民政協民主監督工作的意見》。“三個意見”“一個條例”對人民政協的性質、作用及民主監督進行了系統闡釋與全面部署,是中國特色社會主義新時代加強和改進政協工作的綱領性文件,其中《民主監督意見》指出,“進一步發揮人民政協民主監督的獨特優勢和重要作用,對于推進黨和政府科學決策、民主決策、依法決策,推動黨和國家大政方針、重大改革舉措和重要決策部署貫徹落實,促進國家機關及其工作人員轉變作風、改進工作、反腐倡廉,推動解決人民群眾關心的實際問題,加強中國共產黨同各民主黨派、各人民團體、各族各界人士的團結合作具有重要意義”。據此,本文擬就人民政協個案監督論題拋磚引玉,為人民政協民主監督更加有效地“解決人民群眾關心的實際問題”鳴鑼開道。

一、新時代呼喚人民政協個案監督

人民政協個案監督,指政協委員及政協組織,就國家機關及其工作人員的具體履職行為進行的民主監督。所謂具體履職行為,指針對具體的人和事實施的履職行為,它是相對于普遍有效的規范性文件、政策措施等抽象履職行為而言的。政協個案監督不同于黨內監督,它是政協委員及政協組織依據政協章程,以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督;政協個案監督也不同于行政監督、司法監督及人大監督,它是非權力性監督;政協個案監督與自發的群眾監督、輿論監督也不同,它是以統一戰線為平臺的有組織的政治性監督。

官民互信建設呼喚政協個案監督。改革開放以來,我國僅用幾十年時間走完了發達國家曾經花了幾百年才走完的路,如今正走向世界舞臺中央,比歷史上任何時期都更接近、更有信心和能力實現中華民族偉大復興,但同時也面臨前所未有的諸多挑戰。新時代的社會主要矛盾是人民群眾日益增長的美好生活需要與發展不平衡不充分之間的矛盾,這種矛盾最突出的表現之一是人民群眾對政務環境、商務環境、司法環境的美好期待與現實境遇的不平衡。生活越好感覺越糟,仇富心態、仇官心態、仇法心態正在無聲蔓延,以至于明理析法、定紛止爭的圣地,也是風聲鶴唳、草木皆兵,人民進人民法院需要人人進行嚴格安檢。司法機關以維護公平、伸張正義為己任,理論上不會有仇家找上門來,進門過安檢,是缺乏公平自信、正義自信、能力自信、民心自信的表現,是自我矮化、自我丑化、自我妖化的表現。我們至少在總體上并不缺少這四種自信,個別地方、個別時間、偶爾出現一回當事人報復法官的情況是古今中外都在所難免的,我們沒有必要將這種萬萬分之一的偶然性,當成百分之百的必然性對待,別人真要拼命,也不是區區安檢就能抵擋的。窺一斑以見全豹,人民法院進行安檢,折射出官民互信正面臨前所未有的嚴峻挑戰,引導公民有序參與、拓寬訴求表達及權利救濟正常渠道、充分發揮政協獨特優勢、加大政協對具體履職行為的個案監督力度時不我待。政協個案監督是維護公平正義、排解不滿情緒、防止矛盾激化、重建官民互信的有效途徑。

全面從嚴治黨呼喚政協個案監督。《統戰條例》第十四條指出:“中國共產黨處于領導和執政地位,更需要自覺接受民主黨派的監督。”全面小康離不開黨員干部造福天下的責任擔當,全面深化改革離不開黨員干部統攬全局協調各方的勇氣和智慧,全面依法治國離不開黨員干部身體力行的模范先鋒帶頭作用。立法無好人不可能有良法,有良法無好人執法不可能有善治。所以,糾正各種需求與供給不平衡的根本途徑是管好監察法意義上的公職人員,全面從嚴治黨是解決一切問題的關鍵。在傳統中國,“圣賢為王的人治思維、禮樂教化的德治思維、以法為教的法治思維,同等重要,同樣不可偏廢”[1]。圣賢為王的人治思維,可以為天地立心、為生民立命,是德治思維和法治思維的價值源泉。中共十八大以來,要求黨員干部“嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己”“謀事要實、創業要實、做人要實”,嚴厲打擊包括假公濟私、陽奉陰違、不作為及亂作為在內的一切腐敗行為,正是對圣賢治世的創造性轉化、創新性發展。沒有風清氣正的政治環境,沒有公職人員模范先鋒帶頭作用,生活越好感覺越糟的局面就不可能根本扭轉,人民群眾對美好生活的期待就不可能真正實現,“塔西佗陷阱”[2]的達摩克里斯之劍就會永遠懸在我們頭頂上。政協個案監督有利于切實推進全面從嚴治黨,有利于切實加強黨風廉政建設。

在機遇與挑戰并存的新時代,政協組織如何更加有效地履行民主監督職能被一再提上議事日程,但就具體履職行為的個案監督而言,至今未能根本扭轉“不說白不說、說了也白說”的尷尬,究其主要原因,無不與提案監督的自我束縛相關。對指名舉報的批評意見不能作為政協提案立案,相當于把具體履職行為的個案監督完全排斥在提案監督之外,大凡具體履職行為的個案監督,本質上都是指名道姓的舉報。提案需要大處著眼,但同樣需要小處入手。面對美好需求與現實境遇不平衡的新情況,切實加強對公職人員具體履職行為的個案監督,使他們不犯錯誤或少犯錯誤,即使犯了錯誤也能及時糾正錯誤,這是新時代賦予人民政協的光榮使命。執政黨的紀律監督、監察委的行政監督、檢察院的法律監督、人大的權力監督等等,都是對公職人員具體履職行為的個案監督。人民政協依托委員的界別性、代表性、廣泛性,具有接地氣、可跟進、地位超脫、發現問題及時、糾偏意見中肯等獨特優勢,在對具體履職行為的個案監督中,將日益發揮著不可替代的獨特作用。

二、政協個案監督的制度可能

政協個案監督的法律制度可能。首先是監督主體適格。《憲法》規定:“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織...中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。”政協制度是我國基本政治制度,是中國共產黨領導的多黨合作及政治協商的重要政治形式和組織形式,是國家治理體系的重要組成部分。因此,政協組織具有憲法賦予的政治聯盟主體地位,事關國計民生的任何問題,無論宏觀、中觀、微觀,政協委員及政協組織都是適格的監督主體。其次是監督客體適格。《憲法》第四十一條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利...有關國家機關必須查清事實,負責處理,任何人不得壓制和打擊報復。”政協組織的主體是具有公民權的政協委員,憲法賦予公民的權利義務,不因參加政協組織而被淡化和弱化,相反應當在政治協商、民主監督、參政議政的政協職能中得以加強,從而更加有效地行使公民權利、履行公民義務。所以,政協委員及政協組織對國家機關及其工作人員具體履職行為進行民主監督是天經地義的,沒有法律上的任何障礙。

政協個案監督的政治制度可能。中共中央《加強人民政協工作的意見》指出:“人民政協民主監督的主要內容是:國家憲法、法律和法規的實施,重大方針政策的貫徹執行,國家機關及其工作人員的工作,參加政協的單位和個人遵守政協章程和執行政協決議的情況。”政協民主監督是體制內的政治監督,包括對國家機關及其工作人員的工作情況進行監督,顯然不排斥個案監督。中共中央《協商民主意見》強調,“更加靈活、更為經常地開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商...通過協商會議、建議案、視察、提案、反映社情民意信息等形式提出意見和建議,積極履行民主監督職能”。專題協商、對口協商、視察、提案等,都是對具體履職行為的個案監督。修改后的《政協章程》第二十七條規定:參加政協的單位和個人,“有通過本會會議和組織,充分發表各種意見、參加討論國家大政方針和地方重大事務的權利,對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評的權利,以及對違紀違法行為檢舉揭發的權利,參加有關部門組織的調查和檢查活動。”這就更加明確地把具體履職行為的個案監督納入了政協民主監督的框架之中。所以,就政治制度的可能性而言,政協個案監督也是可能的、而且是必須的,并無任何政治制度方面的障礙。

政協個案監督的工作制度可能。長期以來,個案監督的最大困惑是《提案工作條例》中關于指名道姓的舉報不予立案的規定。于是“不說白不說、說了也白說”的尷尬時有發生,遂造成“說與不說”的諸多困惑。該條例僅僅是工作制度,工作制度調整工作程序,可以對監督力度產生一定影響,但并不規定哪些事情該做、哪些事情不該做。該條例并未將個案監督排斥在政協民主監督之外,只是在政協提案工作的立案程序上規定了對指名道姓的舉報不予立案而已,且同時明確規定了“視不同情況以委員來信或反映社情民意信息等方式轉送有關部門研究處理或參考”的工作程序,故個案監督在工作制度上的進口和出口都是暢通的。雖然提案是必須回復的,社情民意是可以不回復的,但回復與不回復僅僅是監督力度問題,不涉及監督與不監督的問題。因此就工作制度而言,政協個案監督也是可能的,并不存在工作制度上的障礙。但是,指名道姓的舉報不能作為政協提案立案,嚴重制約了人民政協個案監督力度,這是必須進行調整和完善的。

三、指名道姓的舉報應當作為政協提案立案

政協提案應當包括指名道姓的舉報。何為舉報?對不作為、亂作為提出批評、建議糾正就是舉報。如何加強個案監督力度問題,集中表現為指名道姓的舉報是否可以作為政協提案予以立案的問題。習近平在慶祝人民政協成立65周年大會上強調,“民主不是裝飾品,不是用來做擺設的,而是要用來解決人民要解決的問題的。”《加強政協工作的意見》規定,政協民主監督的形式包括五種:一是政協會議向黨委和政府提出的建議案,二是專委會提出的建議及調研報告,三是委員通過視察、提案、舉報、會議發言、反映社情民意等形式提出的批評和建議,四是參加黨政部門組織的調查和檢查活動,五是政協委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監督人員等。這五種監督形式無一不適合于對具體履職行為的個案監督,尤其后三種監督形式更是為個案監督量身定做的,其中就包含了以提案形式提出批評和建議的民主監督形式。《統戰條例》第十四條規定了十種民主監督形式,包括“對黨委領導班子及其成員提出意見和建議”“對黨委黨風廉政建設和反腐敗工作提出意見和建議”等等,所有這些都涉及具體履職行為的個案監督,其中同樣規定了“以提案等形式提出批評和建議”。所以提案監督應當包括個案監督,對指名道姓的舉報等批評意見不予立案是不符合中共中央文件精神的,政協組織自縛手足的某些規定應當進行修訂。

提案監督是個案監督的主要形式。提案工作是政協組織發聲音、出成果、事關政協職能作用發揮的全局性工作。無論個人提案、集體提案都具有界別性、代表性,是承辦單位必須予以書面回復的監督形式,是最具說理性、協商性的民主監督形式。我們一方面敦促委員收集和反映所在界別出現的各種問題,另一方面又在提案工作導向上希望委員遠離不作為、亂作為等應當進行指名舉報的問題,這樣的程序規定不利于政協民主監督職能的充分發揮及委員參政議政熱情的長期保持。《民主監督意見》強調,“堅持問題導向,深入調查研究,實事求是反映情況,認真負責開展批評,務實提出建議,確保監督聚焦關鍵內容和環節”。個別性是普遍性的源頭活水,沒有個別性就談不上普遍性,任何普遍性最終都必然落腳到個別性。離開對國家機關及其工作人員具體履職行為的個案監督,就很難將民主監督貫徹到底,那是不接地氣很難收實效的抽象監督,它不是說真話、辦實事、建諍言的應有之義。既然所有民主監督形式都適用于個案監督,特別是中共中央明確規定了可以通過提案形式對具體的人和事提出批評和建議,我們就沒有理由對指名道姓的舉報等批評意見不予立案。

著力調整完善提案工作條例。現行《提案工作條例》規定,指名舉報的批評意見只能“轉送”相關部門,這使個案監督力度基本等同于普通群眾的人民來信,致使“說了也白說”的現象較為普遍。針對已經進入訴訟程序、行政復議程序、仲裁程序尚未結案的人和事提出舉報的批評意見不予立案是對的,但針對已經結案的、司法或準司法領域客觀存在的冤假錯案而提出的事后監督意見是應當立案的。對此,現行《提案工作條例》未作規定,實踐中大凡涉法涉訴問題一般都不立案。同樣,就“執紀執法機關正在審查的違紀違法問題”不予立案是對的,但審查完畢之后,審查結論不公,糾偏力度不夠,屬于事后監督舉報的批評意見也是應當立案的。對此,現行《提案工作條例》未作規定,實踐中大凡涉紀涉法問題一般也不立案。《民主監督意見》強調:“政協應組織政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體以及政協各專門委員會,通過提案提出意見、批評、建議,開展監督。政協重點提案中應有民主監督性提案,由黨委辦公廳()、政府辦公廳(室)、政協辦公廳()共同交有關部門辦理,黨政及政協負責同志應加強督辦”“政協要圍繞法律法規實施和黨委政府重要工作落實確定專項監督議題,由政協辦公廳(室)和專門委員會組織力量,開展監督性專題調研,抓住重點問題,深入一線明察暗訪,摸準情況,分析原因,提出改進意見建議,必要時應持續跟蹤監督”。這里的提案監督、專項監督,都是針對具體履職行為的個案監督,故現行《提案工作條例》的修改完善已經勢在必行。20141231日習近平在全國政協新年茶話會上強調,“人民政協要深入進行調研視察、協商議政,積極開展民主監督,講真話、進諍言,出實招、謀良策”。隨著憲法修正案生效,政協章程已經進行了修改,關于提案工作的某些程序性規定也應當配套進行相應調整。調整的重點之一,就是給政協提案監督松綁,讓政協提案監督接地氣,既對大政方針坐而論道,又為具體的人和事鼓與呼。這才符合“謀事要實、做人要實”的根本要求,才是政協組織界別設置、委員代表性規定的意義所在,才是各級政協委員及政協組織應當具備的政治擔當。我國經濟社會已由高速度發展階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟社會結構、轉換發展動力的攻關期,各種社會矛盾逐漸浮出水面,跨越“中等收入陷阱”[3]及“塔西佗陷阱”是必須面對的迫切問題,強化人民政協對具體履職行為的個案監督具有正本清源的理論意義及實踐意義。

 

注釋

[1]易超.中國魂三維形態集約研究-中華文明精神動力體系溯源[j].重慶:長江師范學院學報.2017年第5

[2]李海青.陷阱一詞須慎用[j].北京:人民日報.2017-12-17-5

[3]李杰.何平.張銳.中等收入陷阱述評[j].北京:改革論壇網.2012-05-13

 

(易超,民建重慶市委理論研究委員會副主任,重慶市現代經濟科學研究院院長,重慶市人大常委會立法咨詢專家)

 


上一條: [ 關于民主監督效率問題的技術思考 ]
后一條: [ 愛國,應成為中華民族偉大復興道路上民建人不懈的價值追求 ]

[打印] [關閉] [頂部]